《国务院关于加强国家档案工作的决定》的产生背景与历史贡献
发布时间: 2019-11-18   浏览次数: 22

《国务院关于加强国家档案工作的决定》(以下简称《决定》),经1956年3月27日国务院常务会议审议通过,于1956年4月16日正式公布,《人民日报》为此在4月23日刊发了题为《加强国家档案工作》的社论。《决定》是在周恩来总理的亲自领导和主持下,在习仲勋、曾三等老一辈革命家的大力支持和推动下制定的。在会议审议过程中,周恩来总理有很多重要的口头指示,不少意见被直接写入了文件之中,这也体现了党和国家领导人对档案工作的高度重视和亲切关怀。

《决定》的出台,有着特定的时代背景,即“为了迅速地加强我国档案工作的管理,适应目前国家机关工作和科学研究工作对于档案资料的迫切需要”。

首先是问题导向。新中国成立初期的六七年时间,档案工作取得了一定的进展,比如在苏联专家帮助下,通过学习苏联档案科学知识,档案人员的业务素质得到了提升,业务方法得到了改进,初步落实了旧政权档案的集中保管。尤其是在1954年,军队系统设立了中央军委办公厅档案处(后划归国防部办公厅),党的系统先后设立了中央办公厅秘书局档案管理处、中央档案馆筹备处,国务院设立了直属的国家档案局,这些都为党政军各系统的档案工作建设打下了坚实的组织基础。但是从总体上看,档案工作当时还存在着诸多问题:对档案、档案工作的重要作用认识不足;机构不健全,人员数量少,制度未建立,管理较分散,方法不统一;存在损坏、散失、泄密或随意销毁的现象和风险;档案馆工作刚刚起步,档案馆网建设尚待规划等。所以,必须从宏观层面加强制度建设,有针对性地解决当时档案工作的主要问题,“使档案工作迅速走上正轨”。

其次是需求引领。为构建独立的国民经济体系,实现国家工业化,我国1953年开始启动了第一个五年计划,同时实施了农业、手工业和工商业的社会主义改造。其间,在工业、城建等领域产生和积累的大量技术文件、专业文件,需要进行科学的管理。伴随大规模经济建设的推进,科学文化建设的高潮也随之到来。1956年1月,中央召开了关于知识分子问题会议,周恩来总理在会议报告中明确指出:“为了实现向科学进军的计划,我们必须为发展科学研究准备一切必要的条件。在这里具有首要意义的是使科学家得到必要的图书、档案资料、技术资料和其他工作条件……加强图书馆、档案馆、博物馆的工作。”由此可以看出,档案工作从创建之初即被视为社会主义建设事业的组成部分,是为社会主义经济、政治、科学文化等各项建设服务的。所以,必须从宏观层面加强制度建设,使档案工作服从和服务于国家建设大局,“迎头赶上国家建设事业的需要”。

《决定》虽然文字不长,但提出并解决了国家档案事业建设的一系列根本性问题,言简意赅,内容丰富,事关全局,影响深远,是新中国档案事业发展史上的一个纲领性文献。

《决定》的引言部分,主要涉及3个方面的内容:一是概括了国家档案、国家全部档案的涵义;二是明确了档案工作的任务;三是简要总结和梳理了新中国成立初期档案工作的初步经验和主要问题。

《决定》的主体部分,包括7个方面的意见。

《决定》第一条,涉及档案工作的基本原则和管理体制。《决定》首次确立了新中国档案工作的基本原则,即“集中统一地管理国家档案,维护档案的完整与安全,便于国家各项工作的利用。”这一表述体现了档案工作的组织原则、基本要求和根本目的,是一个完整的体系。在此基础上,《决定》概括和梳理了档案工作管理体制的主要内涵:一是全国档案工作由国家档案管理部门“统一地、分层负责地进行指导和监督”,这就为后来《中华人民共和国档案法》中“统一领导、分级管理”原则的规定奠定了基础;二是明确各机关档案室和国家档案馆的保管范围和职能分工,这也为改革开放初期构建以档案室为基础、以档案馆为主体的档案事业体系创造了条件。

《决定》第二、三、四条,涉及当时档案工作亟待完成的3项任务,即全面推行文书处理部门立卷、整理新中国成立以来积存档案、收集清理革命历史档案和旧政权档案。这些工作,有的直接影响当时的文书处理与档案业务改革,有的同当时的党政机构调整,如大行政区机关撤销、国家档案馆组建等挂钩,属于短期工作,要求限期完成。

《决定》第五、六条,涉及档案机构的设置。在当时计划经济的背景下,档案工作“条块结合”的体制初步成形,所以《决定》条文中既包括各级档案行政管理部门的设置问题,又包括各行业(国务院各部委、地方各厅局)档案机构的设置问题;既包括机关档案室的设置问题,又包括国家档案馆的设置问题;既包括档案机构的设置问题,又包括人员配备及编制确定的问题。《决定》尤其强调,“国家档案局在加强全面规划工作中,应该充分发挥对全国档案工作指导和监督的积极作用”。

《决定》第七条,涉及档案专业教育和档案学科建设。《决定》对档案干部的要求很高,指出档案工作者“都应当积极工作,努力学习,争取成为精通档案业务的专业人才”。对其培养问题,《决定》也着墨甚多,反复强调,甚至具体规划了学校教育和在职培训两条档案人员的培养之路。这些制度设计至今仍然具有很强的现实意义。《决定》高度重视理论研究在实际档案工作中的指导作用,特别提出,“对档案学及其他辅助科目,应该加强研究工作,以提高科学水平”。时隔不久,国务院科学规划委员会便把档案学列为独立学科之一。

《决定》的结语部分,把档案工作定位于“专门业务”和“机要工作”,要求各级国家机关及其办公厅处室予以足够重视,切实加强领导,“使它能在国家的各项建设中发挥应有的作用”。

《决定》的出台,标志着新中国的档案工作从初步创立阶段迈入了全面建设阶段,从分散发展阶段迈入了国家规模阶段。在随后的社会主义建设时期以及改革开放时期,《决定》都对档案事业的发展和完善起着重要的指导和引领作用。档案事业60多年来的发展成就,反过来又证明了《决定》基本理念、基本精神的科学性和先进性。《决定》的历史性贡献,主要体现在这样几个方面。

第一,奠档案工作之基石。《决定》初步明确了国家档案、国家全部档案以及国家档案馆等概念的科学含义,这对国家档案工作的推进和中国现代档案学的建立及研究都有重要的指导作用。《决定》确立的档案工作基本原则,揭示了档案工作的客观规律,反映了档案工作的科学内容,明确了档案工作的发展方向。《决定》和1959年1月党中央发布的《关于统一管理党、政档案工作的通知》一起,完整地规定了社会主义建设时期档案工作的管理体制和组织体系。可以说,《决定》的一系列科学论断,奠定了我国档案事业建立和发展的根本基础。

第二,绘档案事业之蓝图。《决定》具体规定了档案工作的根本任务、基本原则、管理体制、组织体系、工作制度、业务方法以及干部培养、学科建设等重要问题,这些问题相互联系、相互制约、相互支撑,构成了一个完整的体系。1956年至1966年,全国档案部门认真贯彻实施《决定》的各项要求,实现了新中国档案事业的第一次腾飞。党的十一届三中全会后,国家档案局又再次印发《决定》等重要文件,使其成为了改革开放初期档案事业整顿和发展的重要指引。可以说,《决定》的一系列科学内容,为建立国家规模的档案事业做出了顶层设计和长远规划。

第三,开依法治档之先河。早在60年前,吴宝康先生即在《建国十年来我国档案事业的发展简况》一文中指出,《决定》的发布,“为我国档案工作从分散落后走向统一集中奠定了立法基础”。在20世纪80年代,裴桐先生也有这样的论断:“《决定》在我国《档案法》未颁布以前,起到了建设我国档案事业法规性文件的重大作用。”大多数档案学者都认同,《决定》应该被视为我国的第一个档案法规性文件,国家档案局也曾将其编入《中华人民共和国档案法规汇编》。依法治国是我国的基本国策,也是习近平新时代中国特色社会主义思想中“四个全面”战略布局之一。在档案事业发展上,依法治档的重要性也不言自明。可以说,《决定》的制定及贯彻实施,是依法治档的雏形,为后来档案法的制定奠定了理论和实践的坚实基础。

随着时间的推移,《决定》当时确定的一些具体工作任务早已完成,但《决定》为维护国家和民族长远利益对档案事业重大问题所做的论断和规定,产生了深远的影响,至今闪耀着真理的光芒,显示出强大的生命力。并且,《决定》的精神不是一成不变的,而是与时俱进、继续发展的。比如,“国家全部档案”的含义,在教科书中演变成了“国家档案全宗”的术语,进入新世纪后又发展为“国家档案资源”的建设对象。又如,档案工作的基本原则和管理体制,在《档案法》和2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中,都根据档案事业的形势发展有新的拓展。我们要深刻领会《决定》的精神实质和现实意义,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,构筑档案事业新的里程碑。 (作者/四川大学 乔健)

   

 原载于《中国档案报》2019年11月4日 总第3445期 第一版